El periodo de reducción de delitos en ecuador: impacto de la proximidad/situación sobre pequeños y microterritorios
Mauro Carrero Pirela
Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabi
ORCID: 0000-0002-2730-7155
Michele García Briones
Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabi
Resumen
A partir del importante descenso de homicidios en un 65%, alcanzado de manera sistemática y progresiva en Ecuador, asociable, según la literatura autorizada, a las políticas de proximidad desde el 2009 y el 2017, este artículo levanta una nueva hipótesis con base en la data estadística provista por la criminología situacional. Se proponen factores no considerados como el efecto de los cambios de mando policial y el cese, al menos temporal, de prácticas corruptas desde el 30S ecuatoriano, con el fin de interpretar mejor la data estadística.
Palabras clave: Sistema policial, reducción del delito, situación delictiva, homicidios, corrupción.
The period of crime reducing in Ecuador: Impact of proximity and the situation on small and micro-territories
Abstract
Based on the significant decrease in homicides by 65%, achieved systematically and progressively by Ecuador, produced, according to the authoritative literature, by proximity policies since 2009 and 2017, this article raises a new hypothesis based on data statistics provided by situational criminology. Factors not considered are proposed, such as the effect of changes in police command and the cessation, at least temporarily, of corrupt practices since the Ecuadorian September the 30th (30S), in order to better interpret the statistical data.
Keywords: Police system, crime reduction, criminal situation, homicides, corruption.
En la crisis está la base de toda oportunidad con el fin de surgir hacia adelante. No hay ninguna nación del planeta quien haya despertado el desarrollo sin haber pasado por una crisis.
Daniel Castro Aniyar
1. Propósito del artículo
Entre 2009 y 2017, en Ecuador, se produjo un llamativo descenso de los homicidios y los robos, el cual ha sido medido y analizado desde varios puntos de vista (Pontón et al., 2020; Castro Aniyar & Jácome, 2022). El descenso relativo a la tasa de homicidios, por su importancia en la medición de violencia epidémica, y por el hecho de que luego aumentó significativamente entre el 2021 y el 2023, está mereciendo particular atención. Literatura ya consolidada en varios informes y revistas de alto impacto (Castro Aniyar & Jácome, 2022; Castro Aniyar & García Briones, 2023; Castro Aniyar, Jácome, & Mancero, 2015) parecen haber establecido el efecto de las políticas de proximidad en la reducción del de los delitos de robo y homicidios. Dado que tal descenso se produjo de manera progresiva y sistemática a lo largo de esos 8 años (realmente, el descenso se comporta así del 2010 al 2016, y se estabiliza hasta el 2020), se trata de un fenómeno particularmente extraordinario en la región, por lo que es común ver que el fenómeno ha servido de ejemplo en el estudio de la política criminal (Korn, 2017; Torresano Melo & Calles López, 2018; Mantilla-Andrade, 2018). Esta es la curva a la que se hace referencia (Sistema David, 2022; Expansión, 2022):
Fig. 1. Tasa de Homicidios Ecuador, 2008-2020
Nótese
la caida, sobre todo, entre 2009 y 2019, y luego cómo la tasa vuelve a ascender
ligeramente desde el 2020. Ello implicaría que un efecto duradero habría tenido
en ese comportamiento, y que luego desaparecería. Nótese también que el
fenómeno se circunscribe básicamente al delito no doméstico o intrafamiliar,
puesto que el asesinato de mujeres se comporta de manera diferente, siendo que
se asocia el mundo doméstico a la mujer (también llamado oikos) en las
culturas latina y mediterránea. Se trata pues, de un fenómeno en el mundo de lo
masculino, asociable al delito de oportunidad económico-delictiva en la
dimensión masculina y cultural de la calle (o ágora).
En el 2022 se espera la publicación de una tasa muy por encima del nivel epidémico y de la tasa del 2021, cerca de 16 homicidios intencionales por cada 100.000 habs., lo cual es fácilmente asociable a la lucha entre bandas del narcotráfico, los motines carcelarios y el ajuste de cuentas mediante sicariato.
La caída entre 2009 y el 2019-2020, al apreciarla en el contexto nacional, es mucho más conduntente cuando se compara con los años anteriores, tal como se expresa en el siguiente cuadro (Sistema David, 2022; Expansión, 2022):
Fig. 2. Tasa de Homicidios Ecuador, 1994-2020
Sin embargo, también para el mismo período entre 2009 y 2019-2020, aunque con diferente ritmo, caen la mayor parte de las modalidades de robo del Cuadro de Mando Integral[1]. Por el hecho de que los robos y homicidios descienden de manera persistente y progresiva por ocho años, se ha inferido que todo el fenómeno fue el resultado de políticas criminales eficientes, ajustadas en ese período, lo cual es cónsono con los hechos pero, a jucio de esta investigación, deja vacíos analíticos.
A continuación, se muestran los gráficos relativos a homicidios nuevamente, y los de robo, con el fin de preparar una próxima comparación en el lector y el argumento que se quiere adelantar. En estos gráficos se fortalece la idea de que las UPC (Unidades de Policía Comunitaria) y las UVC (Unidades de Vigilancia Comunitaria), detentoras de las nuevas políticas, deben mostrar un efecto en la reducción de los delitos cuando se aceleran las políticas de proximidad en el 2012, por lo que la data muestra la productividad de la Unidad en reducir el delito en un área radial alrededor de la misma (Castro Aniyar & García Briones, 2023; OAID, 2014a):
Fig. 3. Robo a viviendas a 1000 mts radio de cada UPC/UVC, 2010-2014
Fig. 4. Robo a comercios a 500 mts radio de cada UPC/UVC, 2010-2014
Fig. 5. Tasa de Robos a persona Ecuador a 1000 mts radio de cada UPC/UVC, 2010-2014
Fig. 6. Tasa de robo a vehículos Ecuador a 500 mts radio de cada UPC/UVC, 2010-2014
Fig. 7. Tasa de Homicidios Ecuador a 1000 mts radio de cada UPC/UVC, 2010-2014 (Castro Aniyar & García Briones, 2023; OAID, 2014b)
Los
gráficos deben leerse de este modo: Entre el 2010 y el 2011 se presentan
denuncias a Fiscalía y a las mismas UPC/UVC (éstas, para los casos de flagrancia)
que van en aumento sobre delitos cometidos en los radios indicados de las mismas
UPC/UVC. En el 2012, por causa de la aparición y fortalecimiento del NMGP
(Nuevo Modelo de Gestión Policial, el cual afectó a todas las Unidades, sean
nuevas o antiguas), aumentan los delitos reportados debido a un mejoramiento en
el sistema de recolección de datos y su procesamiento. De modo que tal aumento
no es real, aunque si es mucho más preciso el número de delitos que finalmente
se reporta en el 2012. Entre el 2012 y el 2013 se fortalece la instalación del
nuevo modelo y se mantiene en funcionamiento hasta el 2014 y más allá, por lo
cual, la curva de descenso en los delitos medidos es real hasta el 2014, año
final de esta medición. El NMGP fue progresivamente abandonado por diferentes
causas que no son consideradas en este artículo, y que explicarían el aumento
de lo delitos de propiedad y violentos desde 2021.
En lo que respecta al argumento que asiste, al colocar los delitos de robo junto a los de homicidio, se nota una correspondencia. Sin embargo, se hace evidente que la caída de los homicidios (cuya medición es más precisa, pues no solo depende de la denuncia sino de la aparición de cadáveres) ya había comenzado desde el 2010. Los cambios en el sistema de reportes parecen tener un impacto similar que los robos específicamente en el 2012, solo para las unidades antiguas, pero continúa su descenso casi en la misma proporción para las dos categorías de unidades medidas.
Esto es llamativo: las curvas no se comportan realmente del mismo modo, aunque se aprecien similitudes, por lo que la caída de los homicidios puede estar respondiendo a otros factores que, en este artículo, se van avanzar en forma de hipótesis. Sumando a la ya estudiada, se trataría de dos factores principales: (i) el modelo de proximidad, y (ii) los cambios de mando policiales a partir del 30S del 2010.
2. Factores del descenso de homicidios
2.1. El modelo de proximidad
El enfoque preventivo situacional, epistemológicamente, no considera centralmente aspectos de la estructura social funcional, como la educación, el desempleo, la desigualdad, etc., ni tampoco factores socio-políticos, como propone la criminología crítica, tales como delitos de cuello blanco, selectividad penal, etiquetamiento/reacción social, etc. Esto conlleva a que el enfoque se oriente a problemas de patrón, geometría y oportunidad delictiva, esto es, el hic et nunc del delito, lo cual es normalmente de relativo poco impacto en la mediática sobre seguridad (Castro Aniyar & Jácome, 2017), pero que suele ser más eficiente en la disminución de delitos en los territorios por su pertinencia en la prevención (Sherman, 2012; Castro Aniyar et al., 2020; Weisburd et al., 2012). El análisis sobre el fenómeno de la reducción de homicidios en el periodo estudiado del Ecuador (Castro Aniyar & Jácome, 2022) apunta a pensar y recuperar los aportes de la criminología situacional o “del lugar” en la reducción del delito.
Un principio convenido detrás del problem oriented policing o empoliciamiento orientado a problemas, la geometría del delito y la criminología del lugar, que es importante para el propósito de este artículo, es: “Una minoría fuerte, una pequeña proporción de todas las unidades de conducta delictiva, causa el mayor daño a la mayoría de los tipos de delitos” y, debido a esto, “la eficiencia en la prevención del delito puede aumentar cuando los recursos se concentran en unidades minoritarias fuertes, identificadas por el uso de patrones de comportamiento pasado” (Sherman, 2012, p. 8)
La presencia de policías en las UPC/UVC, junto a los programas transversales, habrían tenido un efecto real disuasivo en los territorios donde se ve que se reducen los delitos, puesto que la política criminal estaría operando con la vigilancia comunitaria desconcentrada, los factores urbanísticos de defensibilidad, y la comprensión de la oportunidad delictiva en los microespacios, es decir, donde un pequeño grupo de personas, actores de pequeños territorios, es responsable de producir la mayoría relativa de los delitos de un conglomerado urbano (Vozmediano-Sanz & San Juan-Guillén, 2015; Weisburd, et al., 2012; Weisburd, 2015).
Los programas transversales del NMGP se implementaron con toda su fuerza entre 2012 y 2013 en la mayor parte de las Unidades policales y los más importantes fueron (Policía Comunitaria, 2014):
a. Programa Contacto Ciudadano, o Door-to-Door. El agente policial se presenta personalmente una a una en las puertas de las residencias del espacio correspondiente al sub-circuito polical. Es una estrategia de enlace, reconocimeitno ciudadano del servicio, con el pretexto adicional de establecer un teléfono directo (1ª fase), el botón de seguridad (2ª fase), o la intermediación del ECU 911 (3ª fase).
b. Formación Ciudadana es el paso siguiente al Contacto Ciudadano y establece las bases de una inteleligencia basada en actores y roles de la comunidad. La selección de ciudadanos constituye una primera red de trabajo.
c. Botones de Seguridad, progresivamente sustituido por el ECU 911, sirven para alertar a la Policía. En la 1ª fase, se fortalecieron con formas presenciales de alertas comunitarias (como señales visibles, luz, pitidos, uso de cámaras, señales de cualquier tipo o dispositivos electrónicos para advertir de peligro o disuadir), o personas en posiciones de observación. Al sustituirse plenamente por el ECU 911, entre el 2015 y el 2017, la experiencia indica que el sistema despersonificó la acción polical, y que la intermediación de operadores se pusieron al servicio de la ocultación de estadísticas, pervirtiendo el éxito de las dos primeras fases y aportando al desmembramiento del modelo.
d. Espacios Seguros (comercios seguros, mingas[2] comunitarias, escuela segura, etc.), revirtieron los problemas de defensibilidad urbanística o percepción de puntos conflictivos en los espacios públicos, mediante un plan de alertas y cronogramas de intervención en microterritorios.[3]
A partir de Weisburd, los delitos microterritoriales no son un mal “menor”, pues se presentan como una “ley de concentración del delito” por el cual el 4-5% de esos territorios, se asocian al 40-60% del total de delitos en varias ciudades del mundo (Weisburd, 2015; Weisburd, et al., 2012).
La antropología y la criminología situacional ya habían advertido acerca de la complejidad específica de la prácticas (Clarke, 1995; Geertz, 1973). Ello implica que los diagnósticos de situación delictiva también deben hacerse desde territorios pequeños, donde la policía de proximidad tendría una mayor incidencia, dada su naturaleza, y su capacidad de sinergia con víctimas y testigos. Además, según las ideas avanzadas recientemente por Anrango (2022), es esta relación la que puede proveer de legitimidad a la función del policía como representante de la Polis, o ciudad. Por esta razón, y a diferencia de lo argumentado por Pontón (Cruz Marte & Espinoza, 2023), la Policía Comunitaria, o como se le llame en diferentes países, no puede ser suplantada por sistemas videovigilancia, u otras tecnologías satelitales o digitales, por cara que ella parezca.
Desde esta perspectiva, la policía de proximidad constituiría una herramienta trascendental para aplicar estrategias de prevención efectivas desde la perspectiva situacional. Es oportuno suponer que las políticas orientadas a territorios pequeños tendrían, al menos, algún efecto disuasorio en la reducción de la delincuencia que se midió en las investigaciones señaladas. Por ello, hay lúcida claridad teórica y práctica acerca de la relación entre el NMGP y el descenso de los homicidios, tal como se ha argumentado en la literatura indicada.
La policía de proximidad y la política orientada a la situación tambien han dado importantes resultados en la lucha contra el terrorismo, por lo que la fase de lucha entre carteles, que define a la violencia ecuatoriana de los años 2021, 2022 y 2023, también pudiese verse beneficiada, como se estudió recientemente en Nigeria (Tarela, 2018).
La criminología situacional, quiérase de manera explícta o no, coincide con la criminología crítica sobre la necesidad de empoderar a la ciudadanía en sus problemas de seguridad, haciendo posible una política criminal que tiene posibilidades de comprender la realidad delictiva sin estigmas ni prejuicios selectivistas (Zaffaroni, 2016), creando dificultades a la implementación de una política criminal autoritarista, populista y centralizada desde las tecnocracias vacías y los intereses del poder penal (Baratta, 1999; Cancio-Meliá & Pérez-Manzano, 2019; Christie, 1982, 2017; Hulsman & Bernat de Celis, 1984).
Sin embargo, la tasa de homicidios muestra una curva descendente particularmente pronunciada y más estable que los robos, implicando un impacto sui generis de la proximidad territorial de la política también en delitos contra la vida. Esta especificidad debe ser atendida: La curva de homicidios sí estaba descendiendo cuando se aceleró el NMGP en el 2012, a diferencia del comportamiento de los robos, donde esto no es detectable (de hecho, podría detectarse un aumento de los mismos) ¿Cuáles serían las políticas o factores que impirmieron esta especificidad? Aunque el descenso de la tasa se acentuó aún desde el 2012, es lógico suponer que existieron otros factores no considerados.
2.2. Los cambios de mandos policiales a partir del 30S en el 2010
La geometría del delito de Brantigham & Brantingham establece que los factores de la oportunidad delictiva son correspondientes a la relación víctima-victimario, geografía y, a resaltar, agencias de seguridad: Una interconectividad que sirve de base para identificar patrones delictivos y a la que se ha llamado “geometría del delito” (Brantingham et al, 2017). Se espera que las agencias de seguridad, si atienden correctamente estas interconexiones, pueden reducir la oportunidad delictiva e impedir delitos. Sin embargo, si las agencias de seguridad responden a intereses de corrupción, o están habituadas a realizar funciones fuera del marco de la ley, se revela el lado más crudo del sistema penal, en el cual el uso lícito de la violencia se pone al servicio del poder, sea en los rangos medios y/o altos de la estructura social. La criminología crítica, a la luz de la obra de Foucault y las terribles experiencias sobre ordenes dictatoriales y dictablandas, ha derramado rios de tinta sobre esots temas, llegando a considerarlos centrales en la comprensión del propio sistema penal (Zaffaroni, 2010; 2012; Aniyar de Castro & Codino, 2013; Taylor et al., 1977).
En Ecuador, las prácticas policales fuera del contexto de la ley fueron el centro de escándalos periodísticos, debates políticos e iniciativas legislativas. El ascenso al poder, del ahora expresidente, Rafael Correa, estuvo marcado por este contexto, el cual acumuló tensiones hasta un intento de renovación policial que contribuyó al cisma del llamado 30S (30 de Septiembre, 2010).
Las evidencias públicas de un cuerpo policial corrupto, al servicio del crimen propio, como de las bandas criminales, configuraron una representación de la precariedad del Estado de Derecho que afectaría la legitimidad institucional en su conjunto y abonaría el contexto al delito. Visto desde la perspectiva de la Geometría del Delito, agencias de seguridad estatales, convertidas en arbitrarias y violentas, constituirían un factor crucial en las definiciones de seguridad, así como un campo propicio para el desarrollo del delito y la impunidad.
El período 2009-2010 se caracterizó por el escándalo del GAO, una ahora extinta unidad de élite de la Policía Nacional, en la cual, al menos, dos agentes confesaron (luego de que les quitaran el polígrafo) haber estado incursos indirectamente en el asesinato de personas, haber sembrado pruebas, haber movido cadáveres a otras escenas del crimen y, lo más indicativo a los efectos de esta investigación: dar luz verde a homicidas (sean sicarios, policías, o policías en servicio pasivo) para que actúen impunemente (Merino, 2009; 2010; 2011;Vinueza, 2018).
Estas revelaciones formaron parte de una clara tensión entre la policía y el gobierno de Correa para esa fecha. Pontón, si bien no contempla el factor “Corrupción policíal” como parte del sistema de homicidios en el país, ayuda a describir las motivaciones detrás de las tensiones constantes en los primeros años de ese período constitucional (Pontón, 2017): (i) ex miembros de agrupaciones subversivas como “Alfaro Vive Carajo”, identificadas por miembros del generalato como un grupo terrorista antipolicía, colaboraban con el gobierno, incluso, en cargos directivos y de responsabilidad política, (ii) el solo hecho de tratarse de un gobierno de izquierda producía temores por la oficialidad mayor de la Policía, notoriamente conservadora, (iii) la creación de la llamada Comisión de la Verdad para investigar casos de violación de derechos humanos entre los años 1984 y 2008 (aunque sus resultados solo se enfocaron en el período 1984-1988 bajo el Presidente León Febres Cordero, tocó la elevada participación de la Policía Naiconal en las prácticas), (iv) la eliminación de la Unidad de Investigaciones Especiales (UIES), controlada y subvencionada por el gobierno de los Estados Unidos (quienes incluso erogaban recompensas económicas al personal policial ecuatoriano), (v) el bombardeo por parte del gobierno colombiano a Angostura en 2008, en territorio ecuatoriano, que llevó a la muerte de Tirofijo (Raúl Reyes, alto dirigente de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), demostrando que se escondía y operaba desde Ecuador, y (vi) la redacción del proyecto de Renovación de la Policía, del cual derivó la integración de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y la Aviación Civil a la nueva Ley de Servicio Público, factor detonante de la huelga policial.
Recurrentemente, el entonces presidente Correa declaraba que “la revolución ciudadana (su proyecto político) no había alcanzado a la seguridad ciudadana”. Esta tensión catalizó el 30S del 2010: una revuelta policial que dejó al país sin función policial por varios días y que llevó a la detención ilícita de Rafael Correa en el hospital de la Policía de Quito. El evento se produjo con una enorme tensión armada, la muerte de varias personas, y la acusación del expresidente de que se trataba de un intento de golpe de Estado perpetrado por la Policía. Este suceso es un cisma en la organización y manejo de la seguridad en ese país.
Una vez que Correa soberevivió al conflicto, los mandos de la revolución ciudadana se mostraron fuertemente desconfiados de los altos mandos policiales y, prácticamente, desmontaron todo el generalato y clases de coroneles. Ante la ausencia de altos mandos, los mandos medios subieron precipitadamente. Con solo un twitt, se decretó la reorganización de los servicios policiales en su conjunto, una reconfiguración del mando de los mismos, la imposición del mando gubernamental a través del Minsiterio del Interior, y el fin de la autonomía policial. En este tenor, la revolución ciudadana también eliminó a los tribunales de justicia especiales para la Policía, derivando los casos al sistema civil y penal ordinario.
La legitimidad policial cayó a sus niveles más bajos. El modelo de la policía comunitaria que se intentó construir desde entonces es la base del NMGP. La idea de una policía desconectada de los mandos y al servicio de los consensos ciudadanos (una "policía de consensos", se le denominaba) es el marco de inspiración a los programas transversales que coadyuvaron al descenso de los delitos.
Al observar la evolución de la tasa de homicidios, es notorio que el descenso se produjo, precisamente, en el contexto del cisma del 30S del 2010.
Opiniones como la de Pontón o Carrión, especialistas del IAEN y Flacso, respectivamente, sostienen que este cisma nunca evidenció “cambios fundamentales en la doctrina y práctica de la Policía Nacional del Ecuador” (Plan V, 2019)
Pero el descenso de la tasa de homicidios responde cronológicamente a este cisma. Por lo cual, la hipótesis que se adelanta es ésta: además de los cambios en la criminología ambiental o situacional por pequeños territorios, la desaparición repentina de los mandos policiales medios y altos que ocultaban los permisos para homicidios, dados a los sicarios, y a los mismos homicidas policales, hizo desaparecer la red de connivencia e impunidad que había dado marco por años a la práctica del homicidio en el país. La sorpresiva reorganización, que incluyó el ascenso de mandos medios a las cúpulas, y la reconcentración del punitivismo policial al trabajo comunitario o de servicio urbano, como también se le llama, mediante “pases” (órdenes de traslado de personal a diferentes bases y unidades del territorio), ha sido un factor crucial en el cambio de los patrones y oportunidades delictivas del homicidio en Ecuador.
3. Conclusiones: la República como factor de seguridad ciudadana
El NMGP responde adecuadamente a la medición por años, de modo que la productividad por unidad sobre delitos a 200-500 y 1000 metros euclidianos muestran efectos positivos del nuevo modelo. Esta confirmación revela la importancia de las políticas criminales basadas en prevención, liderazgos consensuales comunitarios, métodos cuanticualitativos y el efecto de la proximidad en el logro de la seguridad entre el 2010 y el 2021.
Sin embargo, la curva de homicidios necesita incorporar nuevos factores, dado que su comprtamiento no se fija con exactitud a lo que sucede con las modalidades de robo estudiadas. Para ello, se desplazó el análisis de la perspectiva situacional a la institucionalista, en la tradición de las criminologías crítica y funcionalista, que sostienen que las instituciones son formas de control social, positivas o negativas, generadas por legitimidades intersubjetivas. El Estado de Derecho así, es la conciencia misma del funcionamiento institucional prometido por el contrato social y, de su eficiencia percibida, también se deriva la seguridad ciudadana.
Agencias de seguridad que no protegen a las víctimas y que, incluso, se aprovechan de su indefensión para reproducir formas de abuso de poder, son entonces un factor taxativo de la reproducción de los delitos, incluso desde el clasico modelo geométrico situacionalista de Brantigham, Brantigham y Andresen (2017).
Durante el tiempo en que la Policía Nacional del Ecuador determinaba la vida y la muerte de ciudadanos en manos de criminales comunes o los mismos sicarios policiales, se abandonaron funciones republicanas fundamentales, y con ello, se sometió al ciudadano a un estado de indefensión e impunidad, que autorizó y permitió la reproducción de los delitos de homicidio. El caso de las declaraciones de los agentes del GAO, no habrían sido más que la punta de un iceberg de un fenómeno aun no medido suficientemente.
El clima de conflictos entre policía y Estado, con la llegada del correísmo, y su consecuencia acápite, el 30S del 2010, explicarían cómo y porqué se reorganizaron los mandos policales que mantenían el clima de terror, allí donde se auspiciaba el homicidio.
Esta hipótesis debe ser medida con mayor precisión y rigor por investigaciones futuras. Para ello, se requiere desempolvar los casos de asesinatos producidos antes del 30S, a la luz de nuevas evidencias surgidas de testimonios policiales, la nueva tecnología probatoria y el reconocimiento a profundiad de las dinámicas de las prácticas policiales antes del descenso de la tasa de homicidios. Reconocer esto, no solo brindaría al Ecuador una reconciliación con su pasado, una alerta para el futuro, sino una importante lección a toda la región latinoamericana acerca de los factores institucionales que favorecen la comisión del delito, asociables a la pérdida de los valores republicanos.
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